李芳玲编译

【文献来源】Saltanat Janenova, Colin Knox, “Combatting Corruption in Kazakhstan: A Role for Ethics Commissioners?”,Public Administration and Development,Vol.40, No.3, 2020, pp.186-195

一、研究背景

地方性腐败是中亚国家（哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦）的顽疾，也是原苏联时期的遗留问题。自1991年脱离苏联独立以来，它们曾多次试图解决此问题，措施涉及遵守、预防和控制环节：更严格的反腐败法、起诉知名罪犯、实行政务公开与问责、通过教育和培训提高认识、公众监督政府预算等。然而调查结果并不乐观，根据“自由之家”的报告（2019年），其对“政府运作”的评分为1-12分，其中12分是政府运作最高得分。评分依据源于三个方面：民选政府首脑和国家立法代表是否决定政府政策；政府是否普遍存在的腐败现象；政府是否对选民负责并以公开和透明的方式运作。中亚国家表现不佳：哈萨克斯坦（1/12）、吉尔吉斯斯坦得分（4/12）、塔吉克斯坦（1/12）、土库曼斯坦（0/12）和乌兹别克斯坦（1/12）。

在中亚五国中，哈萨克斯坦的反腐措施较为积极。如2015年哈出台了《哈萨克斯坦伦理规范》，并同时任命了道德专员来执行该准则。这一措施是否能有效地解决哈萨克斯坦的系统性、小规模腐败以及大腐败问题，并为其他中亚国家提供一个榜样呢？文章对哈萨克斯坦引入道德准则作为反腐改革措施进行评估，并提出了以下研究问题：为什么在哈萨克斯坦引入道德委员作为预防性反腐败措施没有成功？

文章由三部分组成：第一，作者认为现有的关于公共部门改革和道德准则的研究是解决腐败问题的一种方法。第二，以哈萨克斯坦为个案研究，作者回顾了道德专员迄今为止试图实施道德治理的经验。第三，作者讨论了该举措作为一项预防性反腐败措施在哈萨克斯坦失败的原因，以及对其他中亚国家的潜在影响。

二、哈萨克斯坦案例研究

在相关研究的基础上，本文围绕政治意愿、制度和问题解决对哈萨克斯坦引入道德规范作为反腐措施进行评价，并尝试回答其为何失败。

1．哈萨克斯坦反腐措施

作为中亚国家的典型代表，哈萨克斯坦很早就开始采取措施来解决腐败问题，但效果有限。这些措施包括法律授权、反腐败计划和旨在提高公务员和政治家的专业水平。哈萨克斯坦首任总统纳扎尔巴耶夫及其政府认为，自从获得独立以来，他们一直致力于消除腐败，主要包括三个阶段。第一阶段是采取由政府部长发起的惩罚措施，强化对有组织腐败和犯罪的打击（1992年）。第二阶段转向预防战略，研究表明可持续的经济发展要求打击腐败。这一阶段体现在1997年发布的《哈萨克斯坦2030年战略》及其《反腐败法》（1998年）、《公共服务法》（1998年）和2005年《加强反腐败斗争法令措施》中，其中的关键要素是财务控制措施和对腐败风险领域公务员的强制性审计（合同、公共福利、许可业务和海关程序）。此方法的一个非常成功的例子是引入了一站式服务，并随后引入了电子政府，这减少了官员和公共服务用户之间的接触，从而减少了贿赂的机会。

第三阶段被描述为惩罚性、预防性和教育性措施的混合模式，具体而言该战略旨在解决公务员、法院、执法机构的腐败问题，并建立反腐败文化。鉴于中亚的历史，法律手段一直占主导地位，这些措施的持续“成功”经常被媒体宣传。例如，由政府控制的媒体《阿斯塔纳时报》（Astana Times）宣布，公务员事务和反腐败局在2018年登记了1835起与腐败有关的犯罪，起诉了320人，向国民经济返还了4300万美元。自2001年以来，已经有超过10000人被判犯有腐败罪，其中包括两名总理、七名部长和机构主席、七名地区州长及其副手、八名国家公司负责人和八名国家安全、国防和执法机构的将军（Kenzhebayev，2017年）。

除了这些国内措施外，哈萨克斯坦还参与了旨在国际反腐活动，如参与了2003年的伊斯坦布尔反腐败行动计划。这是一个次区域方案，通过国家审查和监测进程，支持东欧和中亚的反腐败改革，旨在执行哈萨克斯坦于2008年签署的《联合国反腐败公约》。哈萨克斯坦目前已经参与了伊斯坦布尔反腐败计划中的四轮监督措施。但最近一轮评估（2017年）的结果令人失望。经合组织审查了哈萨克斯坦最近的反腐败战略（2015-2025年），发现战略和行动计划“并未基于在对腐败形势及其趋势、先前的反腐败努力和腐败研究成果（包括非政府组织开展的反腐败研究）的透彻分析”（经合组织，2017年）。

2．哈萨克斯坦的反腐道德规范

哈萨克斯坦从1997年起就开始试行主要针对其官员的道德规范，2015年12月引入了道德专员。2015年《哈萨克斯坦法典》列出了14条基于对公务员行为预期的一般原则，其目的是建立公众对政府机构的信任，防止官员的不道德行为。新法典规定了公务员在各种情况下的行为标准，包括工作场所内外、上下级互动、公开演讲等。换言之，这部法典描述了一个好的公务员应该做什么，不应该做什么。该道德准则在总统的《国家计划:100个具体步骤》(2015)中获得了重要的政治支持，其中包括道德基础设施作为执行机制。具体而言是通过制定一个由特别专员监督的公务员道德守则来实施新标准来加强反腐斗争，包括制定新的立法、反腐机构的设立与反腐败措施。然而道德基础结构是复杂和多层次的，在每个地区，都有称为道德委员会的机构分支机构，负责审查不道德案件和道德专员的表现。

3.道德专员

尽管哈萨克斯坦曾经有过尝试，但引入道德专员完全是新颖的，并提高了人们的预期。所有中央和地方各级政府机构（除专门的政府机构外）都设立了道德专员。在一些政府机构中，对员工进行了匿名调查，征求他们对道德专员职位潜在候选人的建议，但最终决定权在高级管理层。根据总统令（2015年12月）正式确立这一职位，道德专员是“一名公务员，负责确保遵守公务员道德规范，防止违反公共服务法规，打击腐败，以及推广《哈萨克斯坦共和国公务员道德守则》”。道德专员担任“独立职位”，其职能“分配给担任管理职务的公务员，他们的强制执行权仅限于向高级官员通报违反道德规范的情况，并对相关人员的责任进行审查”。在前18个月（自2016年1月起），道德专员为无薪职位。自2017年7月起，道德专员职位正式纳入公务员编制结构，成为全职、带薪职位，这让专员们有时间集中精力发挥作用。

道德专员的任务是雄心勃勃和多方面的，包括以下职能：

Ø考察公务员遵守公务员制度、反腐倡廉及道德守则的情况

Ø向公务员和公民提供公务员服务、反腐败和道德规范方面的咨询

Ø审查个人和法律实体对公务员的申诉，以及公务员对其同事的投诉

Ø分析公务员腐败和违反道德规范的原因，并向国家机构领导层提出消除这些现象的建议

Ø树立公务员的正面形象，与民间社会机构以及其他国家机构互动

Ø审查违反公务员制度、反腐败和道德法规的公务员

三、研究方法与结果

1、研究方法

为了解决早期影响的问题，作者通过四个专题小组进行了初步研究，然后进行一对一访谈，对收集到的定性数据进行三角分析。研究中的焦点群体规模都很大，因为研究须尽量覆盖哈萨克斯坦多地的各级组织。第一个焦点小组于2018年4月举行，由来自各部委和地方政府机构的19名道德专员组成：阿克莫林斯克、阿克托比、东哈萨克斯坦、卡拉干达、克孜洛达、帕夫洛达尔、北哈萨克斯坦、南哈萨克斯坦和阿斯塔纳市（最近更名为努尔苏丹）。第二个焦点小组于2018年5月举行，来自代表全国16个地区的地方政府机构和中央部委的25名道德专员参加了会议。2018年9月至10月，对11名道德专员进行了半结构化的后续个人访谈。研究结果在2019年1月通过另外两个焦点小组进行了测试，包括15名新招募的中央部长级道德专员（他们没有参与之前的研究活动）和16名通过视频会议进行的地区道德专员。专题小组与会者讨论了以下三个问题：

Ø你在执行道德准则方面有什么经验？

Ø道德专员在促进道德价值观时面临哪些挑战和机遇？

Ø道德专员有效履行职责需要什么样的支持？

2、调查结果

（1）把关者

哈萨克斯坦对公民服务道德表现出强烈的高层政治承诺，这是第一任总统的首要任务。然而，并非所有部委和地方政府机构的负责人都同意这一承诺。一些高级管理人员对报告涉及其员工的不道德行为案例缺乏兴趣。数据证据表明，高级官员不允许道德专员进行调查，或在调查完成后，不允许向公务员事务和反腐败局报告此类案件。此外，在某些情况下，道德专员尤其是担任较低级别职务的人，接触政治领袖的机会有限。专员必须通过多个把关人进行谈判，以确保能够接触到高级官员，并最终接触到部长。如果一个违反道德规范的案件被报告给一位高级管理人员，在大多数情况下，政治领导层可能会因为一些原因不愿继续进一步调查。他们不想自己的政治生涯冒风险，因为一个不道德的案件会引起媒体的负面关注，并受到公务员和反腐败局的审查。

（2）利益冲突

道德专员们被置于一个令人不快的境地。一方面他们对政府机构的直接上级和政治任命者负责，另一方面对监督机构公务员事务和反腐败局负责。道德专员们每年向该机构提交两次报告并收到指示，他们应该是监管机构的“耳目”。这种双重责任的角色导致了利益冲突，道德专员们表示担心，他们不想被同事称为臭名昭著的“告密者”。与经合组织国家不同的是，在哈萨克斯坦，告密是反腐败运动的一个组成部分，但在哈萨克斯坦，它并不是社会性的接受。在赞助人制度的背景，组织的领导者保护他/她的团队成员，对道德专员的照管者来说，调查不道德的案件是有风险的行为。甚至如果道德问题被提出，专员们试图在冲突双方之间扮演调解人的角色，并达成和平解决方案，而不是向机构报告。

（3）没有权力的责任

哈萨克斯坦的治理安排是向心的、高度的官僚作风，而且常常缺乏透明度。在这种情况下，道德专员不愿意对他们的主管或政治任命者提起诉讼。道德专员们提出了与他们的错误相关的缺乏独立性和公正性的担忧，他们认为他们完全依赖于组织中的高级管理层。尽管道德委员会的职能范围很广，但他们的权力有限。他们可以要求提供必要的信息，以调查违反道德的行为，包括涉及的员工的个人档案。他们可以向负责的部门、机构寻求咨询。因此，即使他们的责任明确列在立法中，但他们的执行权是有限的，这就导致了道德专员的各种实践，他们根据自己的价值观、知识、技能、经验和承诺，以不同的方式解释和实施道德合规。例如，道德专员无权审查政府的不道德官方案件。他/她应始终将案件提交给高级管理层，并提出建议，以审查被指控的不道德行为。道德专员的建议不是强制性的。换句话说，在部长的要求下，他们可以被忽略。这种角色的模糊性导致了他们的职位被滥用，并威胁到专员们的独立性。道德专员声称，国家机构认为这些主题是传播争议问题的工具。政府官员和公民都对道德的作用感到困惑。如道德专员的职能被广泛定义为“在公务员制度、反腐败和法律法规领域提供咨询，这为政府官员提供了一个机会，让公众与道德专员进行磋商，而不管这一要求的本质如何。因此，道德专员成了各种投诉的替罪羊，他们的角色被下放到处理人力资源问题上，而不是直接处理腐败和相关违反道德的证据。

（4）证明违反道德

道德专员报告说，在涉嫌违反道德规范的案件中，很难找到支持证据。自2016年3月以来，不允许来访者和政府官员携带智能手机和电子设备进入政府大楼，表面上是“降低泄露国家信息的风险”。因此，更难提供上级对下级不道德待遇的视频或音频记录。《道德准则》规定，公民的行为和公务员不应受到公共部门的合法批评。道德专员不仅在工作生活中监督官员的道德行为，而且在社交媒体网络上也对其进行监督。例如，他们在Facebook和Instagram上监视公务员的个人资料，以获取可能损害公务员信用的信息、照片和视频资料。如果监测显示负面宣传，他们会要求公务员从他们的档案中删除信息和材料。道德专员们所举的例子是公务员饮酒、淫秽或炫富。道德专员们对政府官员使用社交网络的指导方针过于宽泛和模糊表示担忧。他们发现很难就社会媒体上允许的内容进行仲裁，并认为自己在进行道德判断远远超出了他们的正式职责，还可能侵犯隐私和人权。

四、为什么引入道德专员的预防性反腐败措施没有成功？

1、缺乏政治意愿

从表面看哈萨克斯坦有强烈的政治意愿来解决腐败问题。其形式包括法律授权、反腐败计划和旨在提高公务员和公职人员专业水平的战略。例如，在2005-2015年期间，哈萨克斯坦在《2015-25年反腐败战略》中启动了五项反腐败战略计划。尽管有明确的证据表明，哈萨克斯坦政府高层致力于改善道德行为，但这种认可并没有渗透到政府的操作层面，形成一套可行的道德规范。公务员制度和反腐败机构的道德协调机构在部门一级缺乏实施道德承诺的政治意愿和自主权。哈萨克斯坦治理腐败的一个明显的反常现象是没有政治官员的行为准则。例如，在涉及利益冲突、道德规范、财务控制、腐败责任等相关罪行的《公民服务法》（2015年）中，不适用于未被定义为公务员的地方议会议员。因此，他们不受反腐败法的约束，公务员道德规范也不适用于他们。尽管有一个国家级战略计划将反腐败改革和执法手段列为优先事项，但在多个层面的治理中却缺乏政治意愿。

2、制度缺陷

哈萨克斯坦治理腐败看似拥有强大的制度支持，有专门的反腐机构直接对总统负责，但我们必须将这种“强有力”的制度支持放在公务员制度的背景下去理解。由于道德专员直接对政治任命者负责，而且公务员制度高度政治化，与执政党有密切联系，因此不可能期望道德委员会报告其“政治主人”的腐败或违反道德行为，这样做意味着拿自己的仕途冒险。目前还没有一种体制来完全放开监管，事实上，到目前为止还没有任何一个违反道德的政客。

3、问题解决

通过借鉴其他文献可知，哈萨克斯坦需要明确指出腐败问题，并尝试从广泛的替代方案中准确地解决腐败问题（McCourt，2018a）。在这方面，哈萨克斯坦过于依赖外部组织，特别是经合组织。除此之外，哈萨克斯坦有两个战略目标：加入经合组织，并在2050年前成为前30个发达国家之一（根据人类发展指数衡量）。在哈萨克斯坦政府的要求下，经合组织一直在积极致力于帮助制定反腐败战略（经合组织，2017年）。经合组织推广了自己的道德基础设施框架，并在发达国家将其作为加强诚信和善治的一种手段（经合组织，2000年）。但这都是几个外部组织“强加”解决腐败问题的办法。Brinkerhoff（2000）表示哈萨克斯坦的反腐主动权在经合组织，因此这些措施很少考虑当地的道德规范、行为标准或公共服务价值观。关于发展中国家行为准则有效性的现有文献强调了其局限性，但问题是具体的并从外部机构（OECD）的现有框架中寻求解决方案。我们发现哈萨克斯坦（后苏联）社会的价值观与经合组织相关要求不符。相对于外部强加的、充满西方标准和规范的价值体系而言，亲属关系、裙带关系以及对家庭的忠诚是更具吸引力的。这一点在“检举”上得到最佳印证，对政治领导人的忠诚促进了仕途的进步。提供公共服务的报酬低、工作条件差、工作时间长，工作效率极低，这些不利于对公务员遵守道德标准。在更广泛的背景下，哈萨克斯坦的公民社会水平较低，在实践中信息自由有限（尽管有法律鼓励开放），媒体基本上由国家控制，政府需要在这个环境中确定问题并采用符合当地的“解决方案”。

五、结论

哈萨克斯坦在构建反腐败行为准则和道德专员方面的经验给其他中亚国家提供了什么教训？从国际指标来看，尽管哈萨克斯坦在治理腐败方面仍有待改进，但却被视为该地区广泛公共部门改革的领导者。因此，哈萨克斯坦的经验教训，为中亚和其他后苏联国家提供了潜在的学习机会。哈萨克斯坦是后苏联国家拥有高度合法行政体系的典型国家，道德守则不太可能为更广泛的反腐败斗争增加重大价值。道德专员们觉得他们几乎没有强制执行的权力，更没有政治和制度上的支持来“在公共场合清洗腐败”。专员们身处利益冲突之中，尽管职责重大，但权力有限，只能妥协。鉴于现有问责机制脆弱，而且缺乏事实上的政治支持，道德委员会这些机制将越来越受到排斥，已经到了无关紧要的地步。

有证据表明，道德专员正被公共机构当作散布广泛争议的替罪羊，并被重新塑造成道德或人际斗争中“和事佬”或“谈判者”。事实上，他们也没有得到足够的培训和组织支持。所有中亚国家都宣布了广泛的反腐败运动，导致大量政治任命者和行政公务员被捕，但最终对腐败的影响却有限。这表明制定严格的反腐败法律本身不足以改善公务员的道德行为，改变公务员的传统思维方式和行为方式。这就是说，格鲁吉亚在解决严重腐败问题上取得的重大成功往往归功于零容忍政策和对违法者实施严厉的纪律和强制措施（Turava，2015）。在这个早期阶段，很难相信哈萨克斯坦的这一最新倡议将产生重大影响。到目前为止，通过道德规范和相关的道德专员对于反腐而言作用有限。虽然这是一个悲观的结论，但其他中亚国家仍可以从中吸取一些经验。

编译者简介

李芳玲，兰州大学政治与国际关系学院2020级国际政治专业硕士研究生，本科毕业于东北师范大学国际政治专业，辅修经济学双学位。本科期间参与中央高校基本科研业务专项一项和吉林省下属台盟科研项目一项，获得调研报告大赛二等奖、公共案例编制大赛一等奖。研究生期间荣获兰州大学政治与国际关系学院硕士研究生一等学业奖学金一次。

校对者简介

赵柳希，兰州大学政治与国际关系学院2019级国际关系专业硕士研究生，政治与国际关系学院研究生会主席，学生党支部纪律委员。本科毕业于海南大学英语专业，并获得TEM-8证书。本硕期间曾参加大学生辩论赛、全国英语演讲比赛、话剧之夜等校级、省级比赛，获得最佳辩手奖、二等奖、三等奖；在校期间多次获得一等、二等、三等奖学金，多次获得优秀学生干部，校级三好学生等荣誉称号。

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编译：李芳玲

校对：赵柳希

审校：李益斌