李嘉伟 编译

【文献来源】Iryna Solonenko，“External Democracy Promotion in Ukraine: the Role of the European Union，”Democratization，Vol.16, No.4, 2009, pp.709-731.

一、主要内容

本文探讨了欧盟于过去15年中在促进乌克兰民主方面所扮演的角色。本文主要通过审视欧盟的政策及乌内政，同时比对了中欧和东欧国家的相关经验以及欧盟在其政治转型中的作用。自“橙色革命”以来，乌克兰的政治生活一直充斥着持续不断的政治竞争和危机，无法推进改革议程。因此，乌克兰在转型中是否已经达到了“无法回头”的地步，以及迄今取得的成就能否持续下去都有待观察。从比较的角度来看，乌克兰的政治民主化水平比大多数新独立国家高，比新加入欧盟的西巴尔干和中东欧国家低。对此，本文需要提出的重要问题是：外部行为者在多大程度上改善了一国的民主化水平?乌克兰与中东欧成员相比，是否由于缺乏外部（尤其是欧盟方面）的参与导致其民主化水平低呢？即便如此，欧盟参与的效果会在多大程度上受到国内因素的限制？换句话说，在哪些国内条件下，欧盟的介入会产生更好的结果？

本文假定乌克兰民主的水平在苏联解体以来通过欧盟对相关国家的政策及与其国内政治的互动来解释，并以此分析欧盟在乌克兰政治转型的作用。本文由两部分组成：第一部分阐述了欧盟在乌克兰转型过程中的政策，并考虑到其条件性和社会化、参与承诺和价值驱动程度。第二部分在中东欧国家转型的经验上，探讨了乌克兰的国内因素。这些因素，包括政治竞争以及精英们对游戏规则和改革方向的共识，既可以促进欧盟的影响，也可以限制欧盟的影响。

作者认为，欧盟对乌克兰民主化进程的影响，依托于欧盟自身政策和乌克兰国内因素的作用。20世纪90年代初，欧盟决定不把乌克兰视作中东欧成员，形成了后来政策工具的选择，也强化了乌克兰意识上的模糊性。欧盟对乌克兰的政策是以“俄罗斯优先”主要特征，弱化了条件和社会化程度。就乌克兰国内因素而言，在2000年以前，政治竞争相当薄弱，直到2004年才允许通过选举进行权力更迭。除此之外，由于精英阶层在博弈基本规则和国家整体方向上缺乏共识，这是削弱欧盟对乌克兰民主化影响的另一个因素。综上，只要欧盟和民主不是乌克兰可以考虑的唯一选择，欧盟的影响就将是有限的。

二、欧盟对乌克兰民主转型的支持

欧盟是一个相对较新的民主推动者。自1993年11月《欧洲联盟条约》以来，民主日益占据欧盟对外关系的议程。随后，欧盟在对外政策议程中将发展和巩固民主的各种法律、法治和尊重人权提升到突出地位。实际上，正是通过政策内容的延展，欧盟确立了其作为国际民主促进者的角色。欧盟本身从未对民主下过任何详细的定义，其对这一概念理解的唯一参照点是《哥本哈根政治标准》。欧盟委员会在1997年关于入盟国的意见和定期报告中进一步阐述了政治标准的含义，即在对外政策（与第三国关系）中，欧盟日益强调促进民主和人权的重要性，认为民主“是一个从内部发展的进程，涉及社会所有阶层和一系列机构，应确保参与、代表、反应和责任制。”在20世纪90年代的大部分时间里，欧盟把重点放在稳定和市场经济改革上，而不是政治改革上。到2003年至2004年，欧盟出台的欧洲邻国政策更加强调民主化，这反映了其作为全球民主促进者的角色演变。

1.乌克兰——不是一个中东欧国家

早在1992年，欧盟23国就针对欧盟所定义的两类不同国家——中东欧国家与新独立国家（指独联体国家）——制定了两套不同的政策。这两个国家集团之间的分界线与2004-2007年欧盟东扩后出现的欧盟的新外部边界是一致的。换句话说，如今欧盟与非欧盟欧洲国家之间的分界线在上世纪90年代初就被拉大了。1993年，中东欧国家被认定为欧盟潜在成员国，并于1998年和2000年开始进行入盟谈判。欧洲的邻国政策对中东欧国家发展成为一体化和最终加入的政策，而对新独立国家则基本上是忽视的政策，进一步加深了两个国家集团在政治和经济转型方面的分歧。

从建构主义的角度来看，欧盟对乌克兰的政策导致了后者将自己视为一个介于东方和西方（或欧洲）之间的国家的模糊认知。这种认知一直持续到现在，并投射到乌克兰的外交政策和国内发展中。欧盟对乌克兰“橙色革命”的反应，是对其在进一步民主化的关键局势中采取行动和灵活应对能力的考验。事实证明，欧盟的反应相当缓慢。因为欧盟只是略微升级了欧盟—乌克兰行动计划——欧洲邻国政策（ENP）的主要工具。该计划是与“革命”前的精英们谈判制定的。除此之外，欧盟没有明确支持乌克兰国内的政治反对派和公民社会代表，而是倾向于前政权和民主反对派之间的政治谈判。此外，欧盟也未能制定出一套针既考虑乌克兰申请入盟的愿望，又支持“橙色革命”的战略。

2.俄罗斯优先的政策

欧盟在乌克兰问题上采取的是“俄罗斯优先”政策。尽管“俄罗斯优先”的概念在20世纪90年代初被广泛用于描述美国对后苏联国家的态度。但是，这一提法在很大程度上仍然适用于欧盟。欧盟对俄罗斯的政策并没有任何规范性依据，意味着对俄罗斯和乌克兰一视同仁。与乌克兰不同的是，俄罗斯是G8成员，是重要的全球角色，这自然反映在欧盟对俄政策以及各种双边和多边合作手段上。到目前为止，欧盟对乌克兰和俄罗斯政策的演变提供了许多这样的例子。首先，欧盟与乌克兰的伙伴合作协议（PCA）和俄罗斯所采取的与政策非常相似。此外，欧盟与俄罗斯的伙伴合作协议比乌克兰的协议更早生效，尽管与乌克兰的协议更早签署。其次，欧盟新的共同外交与安全政策（CFSP）工具同时适用于俄罗斯和乌克兰（1999年6月适用于俄罗斯，1999年12月适用于乌克兰）。再次，俄罗斯在2002年5月获得了市场经济地位，比乌克兰早了4年。最后，欧盟是第一个与俄罗斯发展并签署签证便利化协议的国家（2006年5月）。

欧盟对乌克兰和俄罗斯的态度说明，欧盟的出发点不是民主愿景，而是利益，即俄罗斯被认为是一个重要的合作伙伴（不仅是因为其作为能源供应商）。俄罗斯与乌克兰不同，从未宣布过要加入欧盟的消息，并在民主化方面也有严重的问题。尽管如此，欧盟并没有对乌克兰和俄罗斯进行区分和实施择优政策的准备。实际上，这损害了欧盟作为一个基于价值的组织的形象，以及欧盟在乌克兰心目中的信誉。因为在对俄乌政策中，欧盟的出发点是基于地缘政治考量。

3.弱的条件性

学者们通常同意一种观点，即欧盟通过附加条件来行使其对入盟国家的变革性权力。“条件是所谓的‘外部激励模式’的关键因素。在这种模式下，欧盟通过提供奖励或激励来诱导改革”。“附加条件”从1993年开始实施，制定了入盟标准（即哥本哈根标准）。其中，政治标准要求“保证民主、法治、人权以及对少数民族的尊重和保护的机构的稳定。”对于乌克兰，直到2005年才适用“附加条件”。考虑到欧盟没有向乌克兰提供援助的动机，这一点也不足为奇。欧盟没有实施任何监督，也没有向乌克兰提出过任何指导方针或时间表来实施改革议程。由于“橙色革命”的爆发，欧盟通过升级2005年2月签署的欧盟—乌克兰行动计划引入了“附加条件”。因此，乌克兰在2006年进行了自由公正的议会选举，随后在2007年3月欧盟与乌克兰才开始《新强化协定》（NEA）谈判。同样，在乌克兰加入了世界贸易组织（WTO）后，国家能源局才开始自由贸易条款的谈判，对乌克兰提“深度自由贸易区”作为激励，成为新的加强协议的重要组成部分。然而，正如沃尔查克（Wolczuk）指出的那样：“在乌克兰眼中，欧盟除了给予成员国资格以外的任何安排都是不可信的。因此，几乎不存在‘动员改革的潜力’”。到目前为止，乌克兰很少有人知道欧盟向其提供的激励措施有何益处。

此外，由于缺乏明确提及民主改革的标准，欧盟对乌克兰的民主推动作用较弱。欧盟在中东欧国家被证明是有效的民主促进手段，但在乌克兰问题上却效果不显著。尽管在乌克兰“橙色革命”之后，欧盟引入了一些附加条件。但这些条件相当模糊，可信性极低。乌克兰对欧盟的看法是“要么是一切（意味着有加入欧盟的可能性），要么什么都不是。”

4.弱的社会化

在促进民主方面，社会化是欧洲联盟的另一个重要工具。一般来说，它意味着“多层次的个人和制度的接触”，成为一种“欧洲化”的机制。这种“欧洲化”机制与条件性不同，它主要面向政治精英，暗示着理性的选择，其长期结果是欧盟规范和价值观的渗透。然而，这种“社会学习”工具的前提，是国内精英认可欧盟的规则和规范，而社会化对改革进程和民主化的实际影响一般难以衡量。然而，社会化渠道的多样性可能会使欧盟规范、价值观和实践产生扩散，从而导致其内化。欧盟扩大政策覆盖面，向伙伴国提供的多重渠道，无疑强化了欧盟对中东欧国家民主促进的作用。从这个角度可以看出，欧盟与乌克兰之间缺乏社会化渠道。在精英层面，1998年生效的伙伴合作协议为年度峰会和其他主要由政治精英参与的双边机构提供了便利。然而，其他层次的社会化，特别是所谓的人民与人民之间的关系，在欧洲邻国政策出台之前是不发达的。尽管欧洲邻国政策可以改善这种情况，但“许多变化仍停留在决策层面，而不是实施层面，这需要时间”。

三、乌克兰推进民主的国内情况

人们普遍认为，一旦一个国家渡过民主转型阶段，将成为“巩固的民主国”。因此，后共产主义国家达到巩固民主阶段是转型过程中的一个重要标杆，这也符合欧盟的利益。本文透视了真正的政治竞争（包括公民自由、开放多元的公民社会和自由包容的选举辩论）和精英共识（包括法治和既定的官僚规范）两个维度。这些特殊的国内条件在乌克兰一直较弱，因此限制了欧盟介入的效果。

1.缺乏真正的政治竞争

瓦丘杜瓦（Vachudova）认为，在走上改革道路的国家中，反对派的力量需要强大到足以赢得第一次民主选举。从这一角度看，政治竞争有助于抑制寻租和克服信息不对称。事实上，政治竞争的存在是权力定期更替的必要前提，而权力定期更替被普遍认为是民主的基本前提。此外，政治竞争还创造了政治对手相互监督的环境，保证了信息的多元化，使得选民不那么容易被操纵。政治竞争和权力定期更替都破坏了寻租机会。总之，政治竞争是改革发生的必要前提。

在乌克兰，反对派并没有像在波罗的海国家那样赢得多数席位（在乌克兰它只获得了四分之一的席位），也没有提出一个影响深远和有吸引力的改革议程。因此，前共产主义当权者可以继续维持统治，并能够在部分改革过程中获得经济利益。根据瓦丘杜瓦的说法，罗马尼亚、保加利亚和斯洛伐克分别在1996年、1997年和1998年的选举中寻租精英被击败，开始推行自由主义改革。乌克兰类似的“机会之窗”直到2004年总统选举才打开。2000年，在维克托•尤先科（Viktor Yushchenko）领导下，一群议会派系宣布自己为反对派。在2002年的议会选举中，该集团在政党竞争中取得领先。但由于当时的混合选举制度及列奥尼德•库奇马（Leonid Kuchma）总统一方“权力联盟”的自信，“我们的乌克兰”在2002年选举结果处于反对少数地位。两年后，反对派才积聚力量，赢得了2004年的总统选举。因此，直到2004年，乌克兰才发生了权力更迭，为随后民主改革铺平了道路。

虽然政治竞争已成为乌克兰政治生活中不可缺少的一环，但它未能转化为一个更高质量的政策和改革进程。相反，它已成为不稳定的根源，并导致整个社会的幻灭。这种情况与政治竞争缺乏意识形态基础或“竞争实质”有关。自“橙色革命”之后，欧盟未能提供给成员国清晰的改革前景，未能为改革国家的未来锚定方向。事实上，加入欧盟的前景本可以帮助乌克兰最终做出一个支持欧洲（而不是后苏联）身份认同的选择，也可以巩固具有改革意识的参与者的国内地位。

2.在游戏规则和改革目标上缺乏共识

有学者指出，精英阶层在游戏规则和民主化方面达成共识具有极其重要的意义。在巩固民主中，政治行动者和机构习惯于按照具体的法律和程序行事。因此，只有游戏规则被政治精英广泛接受且不被违反时，民主才能得到保障。当欧洲联盟制定具体的政策工具来支持这些成就时，大多数中东欧国家已经符合条件。简而言之，欧盟可以将其政策建立在中东欧国家民主巩固的高级阶段之上。同样，为了让欧盟发挥重大作用，中东欧国家的精英们必须就改革的总体方向和外交政策的重点达成一致。在缺乏这种共识的地方，欧盟几乎无法发挥作用。在中东欧国家，精英们的共识很明显，即要与过去的共产主义决裂并“回到欧洲”。事实上，这些国家没有人质疑向民主和市场经济过渡并最终加入欧盟的目标。

总之，精英共识是进行改革和保持改革步伐的重要前提。在更实用的层面上，精英共识之所以必要有两个原因：首先，精英共识可以维持议会联盟（这种联盟往往容纳利益非常多样的政党，因此可能不稳定），从而使议会能够有效地工作；其次，精英共识或跨党派共识是在政府更迭时保持改革连续性的重要前提。尽管有些人认为欧盟鼓励了共识，并将不同利益的政治力量凝聚起来，但大多数人会同意这种看法，认为欧盟对分散的政治体系几乎没有影响。正如格拉贝（Grabbe）指出，欧盟不是弱国机构和缺乏政治共识改革的灵丹妙药。

在乌克兰，政治共识一直存在问题。这不仅指缺乏广泛的跨党派协商的一致意见，而且甚至同一政治派别的党内合作都无法展开。例如，2006年8月，新任命的总理亚努科维奇宣布乌克兰放弃加入北大西洋公约组织，并开展了一项活动以限制总统的权力，导致了政治危机。另一个缺乏跨党派共识的例子，可以从乌克兰政治团体对2008年8月俄格战争的反应中找到。尤先科总统和他的政党站在格鲁吉亚一边，而反对党派则谴责乌克兰向格鲁吉亚出售武器。第三个例子是人们对2009年3月签署的乌克兰—欧盟能源宣言的反应。总统尤先科和总理季莫申科参加了这一仪式，而亚努科维奇领导的地区党不同意加入宣言。在政治光谱同一侧的政治力量同样缺乏共识。橙色团队在橙色革命后不到一年的崩溃就是一个例子。在2006年议会选举后，选民给了橙色阵营“第二次机会”组建联合政府。尽管橙色联盟在2007年早期议会选举后重新成立，但到2008年再次垮台。这表明总统尤先科和总理季莫申科之间的内部竞争过于激烈，不可能有建立一个可持续联盟的任何机会。

在乌克兰，精英们对游戏规则的尊重也存在问题，在一定程度上与糟糕的政治文化有关。1996年的宪法被广泛认为是一套政治体系的“元规则”。在2004年12月宪法被修订，为相互冲突的解释创造了机会。这次修订的目的，旨在调整游戏规则以适应新的政治现实，因为那些与库奇马政权有关的人没有机会赢得2004年的总统选举。自2006年议会选举以来，宪法条款一直被违反，备受争议的内阁法就是一个明显的例子。乌克兰的政治精英们在进一步修改宪法以建立一个更加平衡的政治制度共识这一问题上，同样分歧严重。除此之外，乌克兰的司法部门也一直缺乏政治利益之外的独立性，而且仍然受到政治局势的严重影响。在2007年政治危机期间，政客们不仅利用各级司法部门，甚至利用安全部门和执法机构来服务于政治利益，并不断持续。在对本已脆弱的机构完全不信任的情况下，乌克兰想要达成并维持长期精英共识的前景相当暗淡。这种现实既不鼓励欧盟就乌克兰问题作出任何承诺，也削弱了欧盟已经实施政策的实际影响。

四、结论

到目前为止，欧盟在促进乌克兰民主改革方面的作用有限。无论在总体方针还是具体政策手段上，欧盟都没有像对待中东欧国家那样对待乌克兰，即承认其欧洲性。欧盟基于对乌克兰新独立国家的定位，决定了今后几年对乌克兰的政策的选择。同样，“橙色革命”之后，欧盟作为一个整体，未能就乌克兰问题做出可能巩固脆弱民主力量的任何承诺。欧盟对乌政策的特点是缺乏对价值的关照，从而削弱了政策的可信度。同时，欧盟也没有以任何重大方式向乌克兰应用其变革力量的关键工具——条件限制和社会化。

乌克兰过去15年的国内状况似乎排除了欧盟对其施加任何严重影响的可能。乌克兰成为一个巩固的民主国家的必要条件——真正的政治竞争和精英们对游戏规则和改革目标的共识——目前在乌克兰还没有实现。虽然橙色革命使局势有所改善，但2007年的政治危机和随后发生的事件揭示了根深蒂固的问题。这些问题可能会使乌克兰走向巩固民主的道路更加曲折。但是，正如这一特殊问题所争论的那样，乌克兰的民主进程必须考虑到这些国内因素。也正是在这种情况下，欧盟迄今所使用的手段未能取得重大成果。换句话说，欧盟没有成功地调整其提供的服务，以适应乌克兰当前的政治环境。

2007年3月启动的联合协议（欧盟和乌克兰之间替代伙伴合作协议的新合同框架）谈判进程，意味着欧盟更有力地参与到乌克兰国内改革进程中。事实上，这项协议一旦签署并生效，就有可能使欧盟对乌克兰的政策达到对中东欧国家政策的水平。因为该协议涉及一体化，执行其条款将需要乌克兰方面进行认真的改革。同样，该协议的实施，也将不可避免地导致欧盟对乌克兰和其他国家（尤其是俄罗斯）的政策分歧日益加剧。如果乌克兰能够把握新协议提供的具体优势，将其视为推动改革的动力，那么该协议可能会对乌克兰的转型产生巨大影响。这里的风险在于乌克兰的国内局势。至少在2010年总统选举之前，乌克兰的国内局势几乎没有什么乐观的理由。与此同时，欧盟需要认清乌克兰的国内形势，并据此制定协议。至于新协议是否会成为刺激和简化改革的巩固因素，这还有待观察。但欧盟如何向乌克兰的精英和更广泛的社会传达对理解这项协定及其效力方面产生重要作用。

编译者简介

李嘉伟，兰州大学政治与国际关系学院2019级国际政治专业硕士研究生。在《外交评论》《俄罗斯研究》等刊物上发表过学术论文。荣获兰州大学政治与国际关系学院硕士研究生一等学业奖学金一次，二等奖学金一次；荣获兰州大学第十二届学术年会暨政治与国际关系学院第二届学术年会征文大赛三等奖；荣获兰州大学第十三届学术年会暨政治组国际关系学院第三届学术年会征文大赛三等奖。荣获兰州大学中亚研究所首届“萃英杯”欧亚研究研究生论坛一等奖。主持“中央高校基本科研业务费专项资金”优秀研究生创新项目(定向探索项目)一项。研究兴趣为：抗争政治。

校对者简介

董一兵，山西临汾人，兰州大学马克思主义学院2020级博士研究生，研究方向为马克思主义国际关系理论与中国外交，大外交智库研究员。本科就读于长治学院思想政治教学研究部，专业是思想政治教育，期间获得一次三等学业奖学金。硕士就读于天津师范大学政治与行政学院，所学专业为国际政治，在读期间连续三年获得学业奖学金。硕士研究生期间发表学术文章一篇，并参加在南开大学举办的第十届国际政治经济学会议。

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编译：李嘉伟

校对：董一兵

审校：李益斌